王名访谈：中国慈善事业的问题和应对

王名教授向本报记者阐述中国慈善事业的发展方向。摄影 杨观

　　自去年下半年，中国公益事业领域从官方到民间，新气象频出。
　　政策层面，推动政府购买服务，管理体制改革，慈善立法等措施突破尺度颇大；民间探索，基于社会化媒体的应用产生的全民公益氛围，持续发酵，渐成气候；管理体制改革给社会组织的发展提供了巨大的想象空间，从北京到广东到云南，三大公益组织聚集地都在张望和等待；非公募基金会后发先至，在公益创新方面动作惹人注目；企业的公益行为也越来越务实和现代，逐渐走向联合和融合……
　　貌似是大变局来临。而大变局之下静水流深，如何正确理解局面和应对变化，如何顺应时势又坚持根本，云公益传媒研究院日前专访清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名教授，为您呈现这大变局之下的脉络和逻辑。

　　政府购买服务的前世今生
　　四大特征

　　云南信息报公益周刊（以下简称云公益）：2011年7月，民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要（2011——2015年）》，透露未来五年中国将建立和实施政府购买服务制度，这对很多社会组织来说，既是机会也是挑战。您能为我们解释一下这个概念吗？
　　王名：在公共服务领域，政府购买服务实际上是一个全世界的趋势，它包涵一些很重要的特征。
　　第一，政府把自己承担的一部分职能，以转移、委托的方式，提供给社会，所以政府把自己的一部分职能社会化了。
　　第二，社会组织得以进入公共服务的领域。公共服务是政府应该行使的职能，但是政府进入社会购买服务，等于是向社会组织开放公共服务的空间。
　　第三，会有一部分财政资金进入社会组织。这个对社会组织自身发展来说是一个很重要的资源。
　　第四，购买服务是一种多方合作的模式，我们一般讲第三方服务，就是消费者受益，政府买单，社会组织提供服务，这至少是三方来完成的工作，当然还可能有第四方、第五方。
　　购买服务的模式最早进入中国是在1996年，当时上海浦东新区建了一个罗山会馆。罗山会馆是“上海基督教青年会”主办的，我们通常称呼为“上海青年会”，周恩来在学生时代经常参加这个组织的一些公益活动。
　　当时政府给提供场地、开办费，并提供一定定期的资助。会馆的主要业务一个是社区综合服务，一个是养老。
　　按道理，这两个方面的服务都应该是政府做的，但是通过购买的方式，罗山会馆完成了这一部分职能。这是中国第一个以购买服务形式出现的社会组织。

　　政府积极性很高

　　云公益：现在地方和中央政府在购买服务方面都做了哪些尝试？
　　王名：近几年，地方政府在购买服务方面的积极性非常高。上海、北京、广东等地，每年购买服务的预算规模在千万级以上。
　　2010年7月，北京市宣布拿出一个亿来购买服务。我听了很兴奋，跑到上海去打听，说你们要加大力度，北京已经拿出一个亿来。上海市相关人员说，上海市政府购买服务的总体规模不是很清楚，但是上海一个区购买服务的规模就超过整个北京市，我估算那么上海全市一年加起来购买服务的总量应该超过两位数（亿为单位）。
　　这方面上海做的比较低调，他们购买服务的历史时间比较长，尤其基层政府资金丰富，涉及范围比较广。当然，广东省这几年的力度非常大。
　　而且今年中央政府也比较积极，明确地提出，政府要向社会组织转移职能，把一些政府公共服务的空间腾出来，通过购买服务的方式，让更多的社会组织参与进来。
　　中央政府从去年下半年，提出了一个基本安排。财政部在财政资金里（以前都是预算外资金）拿出2个亿，委托民政部用于购买服务。这个过程通过招标来完成，应该在4月中下旬签了合同。这是中央政府第一次非常明确地拿出资金来购买服务。
　　而在此之前，非财政资金购买服务的例子已经有了。比如2005年前后，国务院扶贫办就委托扶贫基金会，在全国范围内向社会组织购买扶贫的服务，当时主要是在江西做。钱是中央的钱，但是是预算外的扶贫款。这是首例中央政府推动的购买服务案例。
　　现在看，中央政府此次购买服务的主要领域是扶贫，教育，公共卫生，社会救助相关的，一个大的概念概括，就是社会服务。
　　另外主要用于中西部地区，用于培训社会组织专业人才。
　　但是到了地方，领域就比较广了，比如北京市，涉及到养老、社区综合服务、社会工作、环境保护以及和社区相关的公益性活动。上海的范围也非常广，规模比较大，覆盖到社会生活的各个方面，比如社区矫正等；广东开展比较早的是社工领域的购买服务，但是现在范围扩展得也很广。

　　我国购买服务处于初级阶段

　　云公益：购买服务对目前中国的社会组织来说，全部都是利好的消息吗？
　　王名：要辩证来看。从购买服务的发展来看，我们现在的购买服务还处在一个初级阶段。我理解的购买服务是专业性非常强的一种，和那些简单的比如委托服务还不一样。国外的讲法是委托服务和购买服务，购买服务是竞争性的，委托服务是非竞争性的。
　　我们现在很多购买服务实际上是委托服务，不是通过公开的招投标来完成。虽然有一个基本的公开过程，但大多数还是指定的。招投标不是很公开，竞争性不是很强。
　　但这些无可指责，毕竟我们迈出的是第一步。我们从以前不向社会组织购买服务走向向社会组织购买服务，这本身就是一个进步。广东和上海很多地方已经开始尝试在购买服务过程中引入竞争机制，引入公开透明、评估机制等。但是总体上我觉得还是处在一个初步的阶段。
　　这两年很多地方政府已经意识到购买服务要重视社会组织自身的能力。如果社会组织能力不强的话，购买服务很麻烦。
　　一个问题就是，你把钱给它去花，它有没有那个能力。现状是很多社会组织没有做过社会服务的工作，比如说养老，社工等。广东省一开始购买社工服务的时候我参与过，很多参与的组织是没有做过社工管理服务的。我们以前就没有社工这个概念，它怎么去做？所以它们做不好是正常的。这就涉及一个问题——谁来交学费。
　　还有一个问题就是持什么样的观念。我觉得广东省委书记汪洋有一个很好的观念，他在几年前就提出来，购买服务是一个方向，政府把一部分职能交给社会组织去做，社会组织一开始不一定把事情做得很好，做得不好，不能去一味地指责，应该去帮助它，让它做得更好。
　　他说，尽管政府在这方面（公共职能）做得好，但是那不是方向，虽然社会组织做得不好，但那是方向。我觉得应该给社会组织一个试错的空间，试错的过程。这个不是他的原话，是我的概括，但是我觉得这个话讲得非常有道理。

　　各地探索孵化机制

　　云公益：那么这个学费应该由谁来交呢？很多社会组织是没有这个本钱的。
　　王名：很多地方从几年前，比如上海、南京、广东、北京等都开始探索孵化机制。
　　上海是最早建立孵化机制的，大概在2007年，有一个比较有影响的NGO叫做NPI（恩派），在浦东建立第一个孵化机制。当地政府拿出一块儿地，交给恩派来经营，恩派让一些社会组织先“入壳”，入壳后进行指导，帮它规范化，登记注册，一年后孵化成功，就“出壳”。
　　孵化期间，不用交钱，房租全免，甚至还给它一部分启动资金。出壳后自己自力更生。
　　大家慢慢发现孵化机制很有用。因为很多社会组织开始都没有登记，但是有做社会服务的想法，于是大家开始尝试这样的孵化机制。
　　孵化机制对于政府购买服务是一个很好的支持。在这个过程中，政府能够知道哪个社会组织是有能力来做这个事情的。这是一个观察和考察的过程。
　　上海的这个孵化机制，从最开始的孵化器，进化到后来的孵化园，现在进一步叫孵化基地。光有一栋楼，里面一个办公室，是孵化不起来的，要有一个系统的机制，引导这些社会组织去成长，比如财务管理如何规范，人才如何成长，然后登记注册，如何和其他组织去合作，这是一个系统的过程。
　　而且孵化一个也不够，要孵化一批。上海的民政部门提出一个概念，叫做社会组织生态链。就是说我们孵化的不是一个两个，而应该是一个系统。这些系统都成长起来以后，政府购买服务才有抓手，才能找到有竞争力的，在购买服务层面才有竞争。
　　我觉得建设孵化基地是一种比较好的探索，好的方向。

　　购买服务不是政府向社会组织卖服务

　　云公益：上海一个区的购买服务规模超过整个北京市，那么这些服务卖给了什么样的民间组织？
　　王名：购买服务，不是政府向社会组织卖服务。比如北京市，要向社区居民提供养老、环保等各种社会救助方面的服务，这些是政府应该做的，要拿出一个亿来做。以前都是政府拿这些钱直接来做，现在呢，交给社会，向社会公开招标，谁能向居民提供养老服务，我把钱给它，谁能向居民提供环保服务，我把钱给它。
　　我们现在是把政府应该做的事情从政府职能范围之内剥离出去，比如社区矫正，以前是政府直接做的，犯罪人员到了社区，政府直接成立一些机构来做矫正工作，现在政府说这些事情我不能直接做了，我把这个向社会直接招标，谁能做。现在很多地方不是直接招标，而是说，小王，我们最近要做社区矫正，你看你能不能做，你能做，这个钱就给你。这是一种商量的方式。
　　当然现在也有一些地方开始招投标。再比如北京市，一个亿的资金，至少在形式上是公开的。它要求大家来申报，可以做什么，报了以后，给你一些表格，填写基本的信息，组织名称，项目名称，项目规划，预算多少，给我报过来。报了符合条件，就批准。
　　在日本、美国等国家，政府还有一些专项资金，比如保护湿地的，相关社会组织向它申请，符合就批准给钱。这是委托服务，正常的委托服务是NGO要做一个事情，先看政府有没有预算，如果有，我就申请，它明白这个钱是政府一定要花的。但是我们现在还做不到这一步。
　　我们现在还处于初级阶段，现在政府有这样一个转移职能的愿望。作为NGO，得去观察政府有没有类似的计划和安排。
　　一般来说，我们的政府现在还不会主动发布这些消息，通常它就是找就近的组织，这不是一个完全公开竞争的过程，所以NGO还比较被动。
　　我曾经动员过一个组织，做残疾人项目的，我劝他们去问残联，说不定有这个钱，结果一问，人家说过两天就截止了，赶紧申请，正好赶上。

　　社会组织登记注册的是是非非

　　云公益：去年民政部提出要降低民间组织的登记门槛，后来广东省出台一系列的政策，东莞的一家民间组织也迈出第一步。现在这方面的情况如何？
　　王名：去年年初，民政部就修订完成了关于社会团体和民非注册登记的三个条例，去年三月初完成起草工作，已经提交给国务院法制办。三个条例修订有一个非常核心的内容，就是在登记注册上实行统一直接登记——直接到民政部门去登记。
　　这对于中国的社会组织来说，是一个非常大的体制变化，因为我们到目前为止实行的一直都是双重管理，任何一个社会组织登记注册先要找一个业务主管单位，先找婆婆，然后再找民政部门。这个体制从1987年开始实行到现在。
　　新条例将突破这个体制。去年3月份通过的十二五规划里，有明确的定义，规划提出了社会组织管理体制改革的二十字方针。“统一登记，各司其职，协调配合，分级负责，依法监管。”
　　民政部三个条例的修订就是根据这二十字方针的要求来完成的。这个条例修订完了，但是到现在还没有出台，这个和有关部门的消极态度有直接关系。
　　3月份温家宝总理在北京召开第十三次全国民政部门工作会议，非常明确地提出，要加快社会组织管理体制的改革，简化登记注册手续，实行社会组织在民政部门的直接登记。
　　温总理的这句话就是督促尽快出台这三个条例。但现在来自有关部门的阻力也很大，所以这个事情很急迫。我们在会后也立即召开了新闻发布会，呼吁推动这件事情。
　　云公益：这对社会组织发展的影响很大吗？
　　王名：很大。为什么这么急迫？因为接下来这个体制转型还需要很长时间，不是三个条例出台了体制转型就到位了，新体制实行还有一个过程。现在是堵在这儿了，社会组织发展也堵在这儿了。
　　这两年我国的社会组织发展明显减慢。1998年以后，有一段时间社会组织发展非常快，年增长在8%—10%，而过去三年来，每年新增的社会组织比例不到3%，都是百分之二点几，降得太多了。
　　社会组织发展遇到很大的瓶颈，瓶颈就是登记注册管理体制。
　　现在从社会组织自身的发展来看，从登记管理机关来看，都碰到障碍。障碍就是业务主管单位，没有人敢接收（这些新增的社会组织），出了问题没人敢承担责任。
　　所以一定要改革管理体制，虽然最近上下已经达成共识，但是出台比较缓慢。我们现在呼吁国务院法制办尽快讨论通过这个条例，法制办没有讨论通过，国务院就没有办法出台条例。我们觉得这方面已经在影响社会组织的发展和社会管理创新了。
　　云公益：去年广东省在这方面的动作很大，很多人都在积极观望。
　　王名：对，广东最近的力度非常大。3月份我去了趟广东，专门去东莞见了坤叔，坤叔的公益团队后来注册成为“东莞市千分一公益服务中心”。东莞的做法，实际上是在汪洋书记整体的社会管理体制创新的思想下推进的。
　　广东省是从去年11月份下达的相关文件，从今年7月1日开始，取消社会组织的业务主管单位。其实，早在07年，广东省就开始在行业协会领域取消行业协会业务主管单位，近5年的实践表明，业务主管单位完全可以取消。
　　所以，我们需要做的就是加快出台相关法规。民政部从去年3月份到现在，为三个条例又起草了20多个文件，因为新的条例出台，需要一些新的文件，新的配套措施，他们已经起草完了，就等条例出台。

　　由红十字会引出的慈善监管

　　云公益：郭美美事件过去了这么长时间，现在回过头来看，您认为我们应该吸取什么样的教训，怎么样才能做得更好？
　　王名：红十字会本身是非常特殊的公益组织。我今年有一个提案，叫“改革管理体制，加快慈善事业立法进程”，主要是针对包括红十字会等的公信力危机现象。
　　讲两个方面，第一是体制要改，不仅仅是双重管理体制，像红十字会这样的特殊公益慈善组织，一定要纳入一个统一的慈善管理体制。
　　现在红十字会是一种非常特殊的体制，它是游离在我们现行的整个慈善监管体制之外的。红十字会的法律依据是《红十字会法》，这个法定义红十字会是社会救助组织，这个和公益慈善不是一个概念，实际上是政府委托红十字会来行使一部分社会职能。
　　我对社会慈善组织的定义是，接受社会捐赠，向弱势群体提供公益服务的组织。红十字会接受捐赠是后来的事情，它不是一开始就接受捐赠的。
　　我提的这个管理体制改革，意义就是要把红十字会纳入这个公益慈善组织监管体制中来。什么意思呢？要么你红十字不要社会捐赠，由政府专门拨款，就是政府财政委托你开展社会救助的组织；要接受社会捐赠（一年下来100多个亿），必须接受统一的慈善监管，不能游离在慈善监管体系之外。
　　现在中国红十字会是属于中共中央书记处管理，不是在民政部下面成立的组织，它是一个人民团体，是在中央编制部门登记的，书记处直接领导的，一种特殊的慈善组织。
　　所以要改体制，你可以接受书记处管理，也可以在中央编制部门登记，但是你只要接受社会捐赠，就要接受公益慈善的统一监管。
　　我现在提的这个监管，是高于民政部的统一监管。是统一的慈善监管体系，无论任何人，只要做公益慈善，都要来接受监管。这是体制的问题。
　　第二，要通过立法的形式来规范慈善行为。全国人大明确把慈善法列入今年的立法议程，而且是一类立法议程。这对于慈善事业发展来说是好现象。这也是接受了去年的教训，把慈善法提到立法议程上来。
　　我的看法是，首先慈善法要由人大，而不是民政部来起草。我们现在很多立法是部门立法，人大没有发挥核心的作用，部门立法往往和部门的利益纠缠在一起。要突破部门利益，要人大来主导立法进程。
　　其次是慈善法的立法进程一定要公开，一定要在现在的立法议程里面增加一个非常重要的立法公开环节。立法草案初步形成之后，要向社会公开，而且不能说今天公布放在网上，5天以后就说我们到期了，要给出更长的时间。还要召开相关的座谈会，不同的专家，相关主体的座谈会。慈善法关乎到全体人民的利益，各个层面的，捐赠人的，企业的，受益人的，志愿者的。
　　再次，慈善法要增加信息公开环节，要有一章专门来规定慈善组织的信息公开。我们去年出的问题，就是信息不够公开。通过立法，来规定信息公开是慈善组织的一项铁则。去年，民政部委托我们做一个慈善组织的信息公开制度规划，我们已经完成了，在里面，信息公开是一个非常制度化的过程，不能简单地说、我想怎么公开就怎么公开。
　　信息公开有很多具体的要求，我们是参照美国和台湾的制度，信息公开有20多条的要求。
　　云公益：这个改革成功的可能性有多大？
　　王名：其实这个改革非常简单。以前说红十字会的改革，要动红十字会，我的建议是不要动红十字会，要建立一个统一的慈善监管管理体制。比如说，我们在国务院建立一个慈善监管委员会，公益慈善监督委员会，或者叫监管局，这个部门对所有的公益慈善组织都要监管，包括红十字会。这个委员会要独立于民政部。
　　北师大公益研究院院长王振耀曾提出一个建议，在全国人大设立一个慈善委员会。我说人大刚性不够，国务院设立这个组织有刚性。红十字会可以在书记处管理，可以不在民政部登记，但是你只要从事慈善行为，就必须到这个委员会去认定，然后必须按照委员会的要求向社会公开。
　　现在的红十字会法里没有信息公开的条款，它不是一个普通的慈善组织，没有公开的义务。
　　说明白一点，全国妇联也可以做慈善，甚至某一个县一个市，都可以做慈善。但是你只要做慈善，就必须接受这个委员会的监督。必须要向委员会汇报相关的行为，提交相关的材料，必须按照委员会的要求来开展。不能自己想怎么做就怎么做。

　　非公募基金会是世界慈善的主流和方向

　　云公益：非公募基金会最近几年在公益领域做出了很多成绩，您本人也是香江社会救助基金会的理事，您对非公募基金的发展有什么看法？
　　王名：从基金会的发展来看，全世界基金会的主流，是非公募。在国外，私人基金会是基金会的主流，比如盖茨基金会，福特基金会；而公募基金会做出影响力的，一般都有名人效应在里面，比如克林顿基金会等。
　　事实证明，非公募基金会引领着世界的公益潮流。而中国的非公募基金会才开始起步，规模很大，要走在前面，靠什么呢？一是要引领，要引领公益事业的人、组织参与进来，包括媒体等，获得更多关注；二是要在公益创新方面做出积极探索，创新的方式机制。比如香江社会救助基金会，正在探索把社会企业，市场化的方式引入进来，社会企业是一种非常新的社会组织方式，在英国，日本，美国等地，做得很好。作为企业的基金会，在市场机制，人才等方面有很大的优势，这种优势如何和公益组织结合起来，是要思考的。
　　反过来说香江社会救助基金会，它做得很有特点。它成立得早，有明确的公益领域，有清晰的做事风格。从去年开始，志愿者参与越来越多，和其他组织合作越来越多。我们以前是自娱自乐的成分多，现在找合作，让更多的志愿者，社会志愿者，民间组织，媒体都参与进来。
　　公募基金会的公信力是核心问题，因为它拿的是募捐人的钱。而非公募基金会花的是企业的钱，不存在公信力的问题。要做的就是如何结合企业文化，动员更多的社会资源参与到这个里面来。

　　北京、广东、云南三地公益现象比较

　　云公益：在中国，北京、广东、云南这三个省市算是公益组织的主要集散地，您能对这三地的公益事业做一下比较吗？
　　王名：北京是政治中心，大多国际NGO的中国总部都设在这里，另外它还是中国NGO的思想中心；广东是改革前沿，政府在推动方面做出很大的表率。无论是购买服务，还是改革体制，力度都非常大。
　　云南多少年来一直是NGO大省，集中了一大批的海外NGO，是项目实施地，是一个实践中心。这两年，云南省对境外NGO实行的双备案政策，是积极探索。所以很多NGO在北京获得不了合法身份，可以到云南获得合法身份。另外，云南的氛围比较宽松，这种氛围要保持下去。但是如何从项目实施地，转向有项目团队、项目影响力，形成公益生态，做成公益大省，是云南应该思考的问题。
　　公益大省不仅仅是公益组织数量多，公益项目多，而是要有一个健康的生态链。要有人做资助，有人做服务，有人做倡导，有人单独做，丰富多样性。
　　当然中国整体NGO发展，和国外相比，还是起步阶段，无论是体制，人才，专业化能力，都还很落后。
　　云公益：谢谢王名教授！

　　公益发问

　　2011年7月，民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要（2011——2015年）》，透露未来五年中国将建立和实施政府购买服务制度，这对很多社会组织来说，既是机会也是挑战。您能为我们解释一下这个概念吗？
　　现在地方和中央政府在购买服务方面都做了哪些尝试？
　　购买服务对目前中国的社会组织来说，全部都是利好的消息吗？
　　如果给社会组织一个试错的机会，那么这个学费应该由谁来交呢？很多社会组织是没有这个本钱的。
　　上海一个区的购买服务规模超过整个北京市，那么这些服务卖给了什么样的民间组织？
　　去年民政部提出要降低民间组织的登记门槛，后来广东省出台一系列的政策，东莞的一家民间组织也迈出第一步。现在这方面的情况如何？
　　新条例的修订对社会组织发展的影响很大吗？
　　郭美美事件过去了这么长时间，现在回过头来看，您认为我们应该吸取什么样的教训，怎么样才能做得更好？
　　非公募基金会最近几年在公益领域做出了很多成绩，您本人也是香江社会救助基金会的理事，您对非公募基金的发展有什么看法？
　　在中国，北京、广东、云南这三个省市算是公益组织的主要集散地，您能对这三地的公益事业做一下比较吗？