这些年的台湾本土公共管理研究

引言

对于公共管理学的学者来说,能否提出合适的本土理论、概念及范式以指导国家公务人员的行政实践、促进国家行政能力的提高,是必须思考探讨的重要课题。而本土研究的一个核心关注点,则是本土的“边界”问题,这一类的研究通常围绕着“合法性危机”、“方法论危机”以及“信任危机”等话题展开。本次推送将为读者呈现的回溯性研究,聚焦于台湾本土公共管理研究在过去二十年里的发展,研究结果显示,台湾本土研究关注的重点已转向公共政策、新公共管理(NPM)、公共组织管理和政府间关系等主题。研究方式以非实证为主,近年来有实证转向。从更广泛的视角看,公共管理研究是在愈加竞争激烈的全球化环境下展开的,对于学者而言,展开国际比较研究是个不错的突围机会。

文献回顾

回溯性研究的通常视角有三种。其一,通过大量的文献回顾,找到学科的演变历程,重要的是要确定基本概念和范式是如何被建构和传播的。其二,通过回顾公共行政领域的分支学科发展历程,并基于分析结果为未来学科研究提供建议。其三,是通过对专业领域期刊出版物的内容分析,探究学科领地范围。最后一种,在公共管理学界十分常见。在美国,公共管理关注的是:a 公共行政专业教职人员及学生的生产力;b 特定学术期刊的发展或研究方法论;c博士学位论文的质量。台湾也有类似的研究传统。这篇推送研究在研究范式上沿袭这一传统,关注研究者(谁会在学术期刊上发表论文),研究主题(这些学术文章的研究话题),以及方法(研究者是如何开展研究的)。

研究设计及样本

研究设计

内容分析法,分析单位是个人文章。由于时间和空间的变化在个案研究中是不容忽视的,因此本研究中,使用了两个控制变量来检验数据的内在维度。首先,文章是否发表在核心期刊(TSSCI)作为第一个分类指标,用以检验杂志的类型是否会影响到作者所属机构和研究主题。其次,以发表时间为依据将文章分为1990-1999年期、2000-2010年期。这样做的目的是比较这两个阶段内作者所属机构和研究主题是否存在显著差异。

样本描述

样本数据的收集分为两个步骤:期刊筛选和文章筛选,在第一阶段基于学术领域筛选出5份期刊,同时考虑了核心与非核心两类(TSSCI2份,Non-TSSCI3份);第二阶段,只有在这5份杂志上发表的论文才得以入选,并除去了书评、政策声明和演讲稿。最终样本规模为:1090篇学术论文,其中非核心占69.6%(760篇),核心占30.3%(331篇);2000年之后发表的有551篇(占50.6%),2000年以前发表的539篇(占49.4%)。

结果分析

1、学术机构与生产力。

78.9%的文章出自单一作者,而从发表时间的比较来看,合作发文是主流趋势。同时从发表的期刊水平来看,核心期刊中合作文章更多。这可能是源于近年来台湾学术界实行的学徒制,以及学术发表业已成为台湾学生申请研究生入学的先决条件。

从生产力角度来看,大学教师群体是学术论文的主要出产者,发表文章数占比88.7%,并且在两个时间段内第一作者的所属科研机构类型是相似的。一个值得关注的变化是国外大学作者的投稿比例明显下降了。原因可能有两个,其一,20世纪早期一些刊物会邀请国外学者发表文章。2000年以后“核心期刊”指标竞争使得这类约稿变少了,国外学者的文章更多地刊载于非核心期刊中(非核心与核心数量比74:8);其二在于政府大学扩招的政策使得台湾岛内公共管理研究团体大幅增加。本土学术社群的壮大意味着本土研究成果的规模也在提升。相比于大学学者,NGO、NPO团队研究者的文章层次相对较低,基本分布于非核心期刊中。

2、研究主题

20世纪90年代以来,台湾本土公共管理研究的主题集中在公共政策理论及概念、公共组织管理、新公共管理、公共行政理论与概念和政府间关系五大领域,相关文献占样本总量的60%。由于台湾并没有公共政策领域专门的学术期刊,因此在公共管理的研究中也涵盖了这一主题。另一方面,台湾政府自20世纪90年代起发起的政府改革也为相关研究提供了素材,其中台湾学界一直对新公共管理(NPM)及以NPM为基础的“政府再造”改革运动十分感兴趣。NPM自上世纪90年代流入台湾便成为政府转型和改革的指导原则。“政府再造”计划是由国民党政府于1997年首次发布,强调了组织、人力资源、服务及法律体系再造的重要性。2001年,民进党提出了一个类似的改革方案,强调放松管制策略,权力下放、外包和公司化。这些主题不仅与新公共管理(NPM)相关,而且还涉及到未来如何管理公共组织的问题。

两个时期研究之间另一个值得关注的变化是“政府间关系”概念的出现。概念最早于2001年提出,并且相较于90年代,进入新世纪以后相关研究数量呈倍数增长(占比从3.9%上升到10%)。台湾政府1987年从威权政府向民主政府转型,到了1997年,政府再造计划又进一步裁剪了省级政府的规模。在岛内,政府行政体系由五级构成:中央、省、县、镇,其中省是联结沟通中央和地方的纽带,因此省政府规模缩减将会带来怎样的行政格局变化、中央与地方之间的关系将会如何重构,成为学者关注的另一个焦点之一。从刊物类型(核心与非核心)来看,涉及的主流话题没有明显差异。

3、研究目的和方法

研究方法的主流取向是非实证的,在不到40%的实证研究中,有超过65%使用的是二手数据。近十年来,使用一手数据进行的实证研究数量有所增加。实证与非实证研究在核心期刊与非核心期刊中的相对数量差异不大。


总结与讨论

与过往总结综述性研究对话,可以看到有越来越多的公共管理学学者开始关注研究台湾本土公共管理的发展,同时也可以看到有越来越多的公共管理学人才涌现。

其次从研究主题来看,90年代以前,学界关注人事行政管理、组织理论、一般政策问题等,90年代以后则转为新公共管理(NPM)与政府间关系两大新生主题。理论上,新公共管理(NPM)象征着公共行政领域的范式转变,在未来,人力资源管理、大都市治理(即政府间关系)、非盈利政府管理和社区发展将会成为主流话题。

这是因为,首先,当前失业率问题难以解决,公共服务体系改革以及人力资源管理将成为重要研究领域。其次,将县政府和城市政府整合为一个大都市政府(即,直辖市)的体系改革业已完成,这一整个的目的是为了适应全球化竞争,然而如何去管理这些直辖市地区呢?如何平衡城乡资源差距?这些城市治理问题也吸引了台湾公共行政学者的注意。第三,在过去二十年中政府在台湾社区建设和发展中作出了不少努力,未来,加强对非盈利组织的管理将成为下一阶段的工作重点,因此这也成为学者关注的重点之一,治理(强调跨境协调)和公共参与的概念将会激励更多的本土学者投身到这一主题的研究中。

此外,台湾公共行政学科建设也在过去几十年中取得了长足发展,根据台湾公共行政与事务学术协会(TASPAA)显示,目前台湾共有34所科研单位提供81项科研培养计划。但从台湾高等教育的新近动态中也不难发现,当下学者们的竞争压力是巨大的,不仅要和同行竞争发文数量,还要竞争刊物等级,他们中的75%都处于个人学术生涯的上升期,但本土公共管理领域内只有两份核心刊物,刊载力有限,从积极方面看,残酷竞争将激发高质量作品。消极来看,对于台湾公共行政学者来说,“出版或灭亡”已经成为学术生存竞争的零和游戏。

文献来源:
Milan Tung-Wen Sun & Jessica Yu-Wen Lin(2014), Public Administration Research in Taiwan: A Content Analysis of Journal Articles(1990-2010), American Review of Public Administration, 44(2):187-202.

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