政府购买服务:类似的意图,不同的政策设计

摘要:本期推送的是发表在Public Administration and Development上的GOVERNMENT PURCHASE OF SERVICES IN CHINA:SIMILAR INTENTIONS, DIFFERENT POLICY DESIGNS的一文。中国通过购买服务来促进社会部门的发展,包括社会组织,社会工作专业和社会服务。基于项目和岗位购买是两种典型的政策设计。为什么制定两种不同的设计来服务于类似的意图?这个问题的答案有助于更广泛地讨论中国的政策制定和社会发展。本文系统地比较了政府购买服务中广州的购买项目模式和深圳的购买岗位模式。

引言

从福利国家危机开始, 为控制成本和提高质量而外包是理所当然的。外包的采用被认为是由权力下放和市场化的意识形态塑造的。中国快速发展的社会服务体系在过去十年中通过外包(政府购买服务)实现,为研究这一政策工具在一个新兴的福利国家的设计提供了一个独特的机会。

在2007年和2009年,深圳和广州分别率先推出政府购买服务计划。这两个方案具有相同的“建设社会主义和谐社会”的总体政策目标,两者都采用类似的政策手段来约束社会组织。但政策手段和设置的组合是非常不同的。深圳的购买岗位模式购买了社会工作者岗位,而广州的购买项目模式主要是以服务项目为基础。本文比较了广州和深圳的购买服务的案例,旨在通过分析中央和地方层面的政策意图和能力,了解社会政策设计和相应政策成果的相似之处和差异。

本文将政策能力定义为执行政策工作所需的一套技能、资源和能力。根据政策工作的性质,政策能力可以分为三类:分析型,管理型和政治型。此外,政策工作分为三个层面:个人,组织和系统。

先前的研究已经探讨了政策能力的各种技能、资源和能力,其中包括:(i)鼓励潜在社会服务提供者竞争承包政府项目的组织能力;(ii)评估和选择供应商以及谈判,监督和执行合同的管理能力;(iii)与社会服务提供者保持强有力的伙伴关系的政治能力。

民族意向: 中国政府转型与社会建设

在二十世纪七十年代末的经济改革之前,在国家严格限制下,非国家服务提供者非常不发达。片面关注经济增长导致了经济增长、环境保护和社会公平之间的严重失衡。20世纪90年代中期,全国各地的社会紧张局势普遍存在,社会抗议活动频繁。所有的社会问题都要求新的政策发展范式,以平衡经济增长与社会发展。

社会组织和专项资金用于和谐社会建设

国家内部服务生产长期以来一直是社会主义时期的福利解决方案。随着时间段的发展,一系列的问题的出现,国家开始承认政府转型与社会建设之间的相互关系以及充满活力的社会部门的重要性。因此,社会建设的更广泛的政策意图可能具体到促进组织社会工作者和志愿者提供关怀性的社会服务。但中国社会服务机构在提供社会服务方面还不够。此外,社会组织的工作人员难以提供服务所需的专业知识,中国政府在社会服务领域与社会组织的合作的知识和经验非常有限。

在这种背景下,中央政府制定了社会组织、社会服务和社会工作者发展的国家政策意图,但尚未确定实现目标的确切手段。它只强调指定用途的资金是一项政策工具。随着过去三十年来经济的蓬勃发展,中国政府有能力提供大量的财政支持。

地方实验: 通过购买项目和岗位促进社会组织的发展

广州和深圳是中国南方两大城市。而且,作为中国市场改革的先驱,拥有自由的公共媒体和进步的民间社会。虽然他们都以香港的经验作为政策学习的典范,但他们却分别成为两个不同模式的领导者和代表,分别是基于项目的和岗位。这两个典型的设置后来被许多其他城市采用。这一政策扩散意味着广东省不仅是经济改革,也是社会改革的先驱。在这一部分作者介绍了广州的购买项目模式与深圳的购买岗位模式,两地通过不同的模式都促进了社会组织及社会工作者数量的发展。但亦面临一些难题,如购买岗位模式下社会工作者往往具有极其复杂和含糊的职业认同。

工具设置、政策能力和政策成果的比较

广州的以项目为基础的模式和深圳的岗位模式具有相同的政策目标,即发展充满活力的社会组织,专业社会工作和社会服务。但以项目为基础的购买服务主要集中在服务生产本身, 而岗位采购则更注重社会工作专业和社会工作队伍的发展。更重要的是,政策工具和设置的组合是不同的。

广州的服务项目/中心是作为独立实体在社区一级运作的。政策设计的组合和设置是直截了当的:在市场治理模式下,公共资金促进社会组织的发展。社会组织招募自己的社会工作者和监事,经营相对自主的服务中心。相比之下,在深圳,新兴社会工作专业必须被纳入传统的层级制度和实体。社会组织本身只能发挥有限的作用。广州的设计是政府官员、社会组织和学者密切合作的产物。与广州相比,深圳没有广州存在的知识和组织基础,但深圳发展了一种创新的岗位方式,在短时间内促进专业身份的发展。此外,深圳透过香港非政府机构的社会工作督导服务, 采用跨境监管模式。

除知识和组织条件之外,政治能力不容忽视。在中国,广州和深圳都享有省级以上级别的政治特权。同时,深圳也拥有省级经济实力,不向广东纳税。有特权的政治和经济地位加剧了广州和深圳之间的竞争。但在岗位模式下,社会工作者的活动和社会组织的运作受到政府的控制。市场和官僚的混合使得社会组织的自主权减少。

人力短缺和高流失率阻碍了项目和岗位在广州和深圳的采购的实施和有效性。中国决定购买社会服务和专业员工的国家战略,增加了对训练有素的社会工作者和有经验的管理者的需求。然而,中国高等教育重新兴起的社会工作教育还不足以满足这种旺盛的需求。工作条件不尽人意,未来就业机会不明朗,难以吸引和维持稳定的劳动力。同时,中国的社会工作者面临着体制上的限制,这一职业的官僚化侵蚀了中国社会工作者的专业地位和身份。

此外,外包工资和福利在公众舆论中引起了很大的轰动。中国政府虽然打算支持社会工作职业和社会组织的发展,但仍然以竞争性招标的形式将其作为成本控制方法。同时,政府部门和社会组织缺乏关于各种社会服务实际单位成本的充分信息。这些问题都表明, 政府在学习和设计外包时低估了人力问题。政府虽然有很强的财政能力来启动外包社会服务,但缺乏足够的分析和管理能力,以有效地利用公共资金。

公共问责制也促使中国政府在购买服务方面开展评估和绩效考核的分析能力。许多社会组织是由当地社会工作教师、退休政府官员以及与民政局和街道办事处有密切联系的机构设立的。街道一级的官僚,如地方政府和街道办公室的干部,倾向于支持具有强大政府关系的社会组织。基于项目或岗位模式都不能确保透明投标和对组织负责任的选择。学者和市政府官员对购买服务中腐败的高风险感到担忧。但在后期标准化评估标准时,社会组织和地区政府之间的这种共谋行为已经逐渐得到控制。

值得注意的是,深圳正在考虑向基于项目的模式转型。根据政府官员的解释,主要原因是应付社会工作的官僚化,维护稳定的社会工作人力。同时,社会团体将不再承担劳务派遣机构的职能:他们将有更多的自主权和灵活性以发展自己的服务方案、机构形象和品牌。人们普遍认为,经过十年的扩张,社会工作和社会服务现在应该追求质量的提高而不是数量的增长。

讨论与结论

广州和深圳采用类似的服务购买工具,但在不同的环境中服务于政府转型和和谐社会建设的相同意图。政策能力的差异,如个人对社会工作的了解、社会组织的可获得性和对非国家行为者的政治信任等,形成了不同的设置。同时,虽然类似的购买服务工具有助于社会工作者,社会团体和社会服务的数量大幅度增长,但两个城市在政策执行方面遇到了一些问题,包括社会工作的官僚化,社会工作专业的高离职率和绩效审查中的不负责任的评估。由于深圳缺乏广州的知识和组织资源,深圳的岗位模式的瓶颈比广州的项目模式更为严重,创造了一种市场和层级结构的混合模式。

广州和深圳分别从香港的福利资助制度吸取经验,进行项目和岗位购买。除了财政资源外,个人、组织和系统层面的分析、管理和政治能力对设计思维和工具的组合都有影响。2015年底,深圳市政府开始从岗位模式转向以项目为基础的模式的明显转变,表明了对市场结构和层级治理设计不佳的认识:在公共实体内设立社会工作岗位实体在短期内成功地促进了社会工作职业,但不具备培养社会工作专业的能力。政策调整表明,地方政府由于其财政能力不断飙升但组织基础薄弱,因此过于专注于增加社会组织和社会工作者的数量。然而,对于以项目为基础的模式的政策转变可能不是社会工作官僚化和共谋行为问题的解决办法。

另一方面,广州和深圳的部分调整意味着能力的提升取得重要进展。例如,提高广州选拔过程的透明度和社会工作人才战略规划,表明治理体系的管理能力有所提高。同时,标准化的投标和绩效考核体系也显示出政府协调组织间利益的组织政治能力。文中最后指出通过“购买服务”,国家并不是发展社会组织谈判的政治能力或者建立自由的社会工作实践。外包转型及和谐社会建设的双重政策意图只有部分完成。

文献来源:
ZHUOYI WEN(2017).GOVERNMENT PURCHASE OF SERVICES IN CHINA: SIMILAR INTENTIONS, DIFFERENT POLICY DESIGNS.Public Administration And Development.37, 65–78

※ 本文源自微信订阅号【社论前沿】(ID:shelunqianyan),文献整理:梦杰。原文链接请点击本行文字,转载敬请直接联系原出处。

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