关于《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》的思考与建议

作者简介
谢晓霞
西南财经大学社会发展研究院 博士 副教授
北京德力社会组织评估与服务中心 主任

自2016年9月《慈善法》开始实施以来,民政部等国家部委一直在酝酿的社会团体、基金会、社会服务机构的《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》(下称《条例》),终于出台了。

该条例在原有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》的内容基础上,结合《慈善法》的相关规定,将这三类社会组织的登记管理法规条款进行了合并、整理、删减、完善。

该《条例》因为涉及到社会组织的登记注册工作,因此,该《条例》对未来社会组织(社会团体、基金会、社会服务机构)的健康可持续发展,具有非常重要的意义和作用。

从法律条文的严谨性、可操作性、系统性、统一性、协调性的视角出发,对《条例》中的一些条款内容,有一些思考与建议如下,希望能够对未来修订、完善该《条例》提供参考与借鉴。

(一)“第二条  本条例所称社会组织,包括社会团体、基金会、社会服务机构。”在这一条款中,建议给出社会组织在《条例》中的明确定义

因为社会组织,从理论定义来讲,内涵非常丰富,广义的社会组织也包括企业这种营利性组织。只是在我国,通常习惯把民间非营利组织叫做社会组织而已。

如果从出台法律角度,本着严谨性,应该对社会组织进行比较规范的定义,然后再明确本《条例》的社会组织包括哪些组织类型。比如建议修改本条例为,本条例所称的社会组织是指……,包括社会团体、基金会、社会服务机构。

(二)第四条“社会组织不得从事营利性经营活动”。这一条款中,如何界定营利性经营活动?建议细化

比如慈善基金会的委托理财或者定期存款,是不是属于营利性经营活动?这一条款目前的规定比较模糊。另外,在现有的一些社会团体中,特别是有一些行业协会的一些活动或者实践中,实际上或多或少存在着一些经营活动。

同时,在当前的基金会中,提倡的慈善资产的保值增值,也存在有营利性活动的成分在里面。如何界定这个营利性经营活动,需要加以界定或者解释。

从国际公益领域的实践可以发现,公益组织的营利性活动实际上是可以进行的,只是营利活动所得的盈利对社会组织而言,可以选择不进行分配,只是做公益或者推动社会组织的发展使用,不做个人或者对其他机构的利益分配。

对于公益资源的有效管理,并不是根据是否有经营性的活动来判断,而是如何监管这些经营性活动,让这些经营性的活动产生的最大化的慈善资源,能够更加高效、透明地应用于公益事业,真正起到最大化公益慈善资源效益的目标。建议进一步规范此条款。

(三)第八条的规定,是对社会组织实行登记机关和业务主管单位双重管理体制。建议增加实行对社会组织是否需要双重管理体制的分类模式的解释性内容。

比如,对于有一些比较敏感领域的社会组织,《条例》可以规定,必须实行双重管理体制。而有些国家当前急需或者鼓励的领域,建议可以适当放开对社会组织的登记和业务双重管理体制,比如直接由民政部门担任登记机关和业务主管单位。

建议本着促进社会组织良性健康发展的思路,适当细化社会组织类型,分为必须采用登记机关和业务主管单位双重管理体制的社会组织(比如专业性很强,民政部门无法监管的这类),以及直接可以由民政部门担任登记和业务主管单位双职能的社会组织,这两种类型。另外,这一条,如何与该《条例》中的第十条进行衔接,使上下逻辑更强,请斟酌修改完善。

(四)第九条,这一条和社会组织登记管理条例的主题,是否一致,请斟酌。

另外,国家制定扶持鼓励政策,到底指的是国家的哪些政策?太笼统,比较模糊,实践中可操作性不强,建议《条例》细化该条款。如果只是下面中提到的税收优惠政策,又过于简略。如果要保留这条,请细化。

另外,第九条下面的两段,表述的这两个方面,基本上不在一个维度。也就是分类标准不同下的法律条款,感觉缺乏逻辑性,请从法律条款的严谨性,进行逻辑化修改。

(五)第十条,如何与《条例》总则中的第八条衔接,请斟酌修改完善。

(六)第二十三条,请在“注册资金不得低于6000万元人民币”后面补充,“且为到账货币资金“。这样《条例》更加严谨完善。

(七)第二十四条,最后一段“基金会登记前须经业务主管单位审查同意的,”需要增加细化的解释。

比如哪些类型的基金会登记注册,必须要有业务主管单位?还是《条例》就是规定,只要登记注册基金会,就必须有业务主管单位,没有业务主管单位,就不能登记注册基金会,请进一步明确细化。

(八)第二十七条,需要明确基金会的募款资质,到底登记注册完成以后,是否马上具有公募资质,建议分情况解释说明。

按照当前《条例》中的规定,对于基金会的登记,登记后都是慈善组织,慈善组织开展公开募捐,应当取得公开募捐资格。

《慈善法》第二十二条规定“慈善组织开展公开募捐,应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织,可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。

慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的,发给公开募捐资格证书;不符合条件的,不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。”这就意味着,按照《条例》登记后,一开始登记注册的基金会都不具有公开募款资格,要等到2年以后,才能申请公开募款资格?

但是,有一些国家民政管理机关登记的全国性的慈善基金会,注册资金6000万,实际出资,要等到2年以后才有公开募捐资格。可能这与《条例》本身的初衷也不一致。

因此,如何做好与《慈善法》的衔接,建议对该条款,增加一部分对于募款资质的条款说明,让该条款更加明晰的同时,也保持了法律条文之间的一致性和协调性。

(九)第二十八条中,哪些社会服务机构必须要有业务主管单位,建议进一步明确说明,便于在实践中具有可操作性,保证法规制度执行的统一性。

(十)第五十条中,建议细化设立分支结构的手续或者程序。比如设立分支机构,是社会组织按照内部管理的需要来进行,只需要到所属管辖的民政机关备案即可?还是需要什么流程?进行申请审核?建议在该条款中进一步明确,让条例具有可操作性,更加规范。

另外,为了与第五十五条衔接,可以直接明确的规定,社会组织只能下设一级分支机构。

(十一)第五十一条中,“社会组织专职工作人员的工资福利开支应当控制在规定的比例内”,建议进一步明确这个比例,比如这个规定的比例是多少?比如按照当地平均工资水平的3倍以内,或者不超过当地平均工资水平的多少比例?建议进一步明确说明,让条款具有可操作性、规范性、统一性。

(十二)第五十五条中,“社会组织不得设立地域性分支机构。”建议对什么是地域性分支结构进行解释,方便对《条例》进行更好的理解与实施。

综上,社会组织的登记管理工作一直是社会组织管理中非常重要的内容,希望国家相关部委对《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》在广泛征求意见的同时,再会同有关专家进行深入研究,不断完善该《条例》,让我国的社会组织在《条例》的指导下,能够实现健康可持续性发展。

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