严打非法社会组织的2018年,我们等来了新的社会组织管理条例

作者 | 小田

民政部日前公布了《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》,这是对现行社会组织管理领域的“三大条例”的更新。早在2015年《慈善法》仍在酝酿时,就有呼声指应该先修“三大条例”,因为与《慈善法》相比,它是更具体的实施细则,否则《慈善法》将难以和实务衔接。

《慈善法》已经正式实施将近两年,本次公布的《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》(下简称“草案”)实质涵盖了过去“三大条例”的内容。“三大条例”具体指的是《社会团体登记管理条例》(1998年10月25日发布、2016年2月6日修订),《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年10月25日发布)和《基金会管理条例》(2004年3月8日发布)。


“草案”并未直接定义社会组织,但列举了社会团体、基金会、社会服务机构(原民办非企业)这三种最常见的组织形式属于社会组织,这也是《慈善法》中慈善组织可采用的三种组织形式。

下面是关于“草案”内容的部分要点:

限定范围的直接登记

社会组织直接登记早在2013年十八届三中全会上就有提出,当时的内容是试行允许公益慈善类行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等四类社会组织直接向民政部门申请登记而无需业务主管部门审批。

不过,直接登记一直没有在法规上得到确立。本次“草案”中,首次明确了四类组织可以直接登记,分别是:
(一)行业协会商会;
(二)在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会团体、社会服务机构;
(三)提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织;
(四)为满足城乡社区居民生活需求,在社区内活动的城乡社区服务类社会团体、社会服务机构。

根据原“三大条例”的规定,社会组织在登记注册时,除需要在民政部门登记注册外,还需要获得主管单位的同意,相当于要双重管理,增加了登记注册的工作量和难度。直接登记一直被认为是值得推广的方式,可促进社会组织发展,简化流程。

但值得注意的是,在过去的实务操作中,有的地区已经不限于民政部推行的四类组织,实行全面直接登记注册。例如广州早在2012年5月起,就对所有类型的社会组织实行直接登记。

而且“草案”明确的直接登记是限定范围的,即仅限于前述四类领域的组织。其中对公益慈善类社会组织也作出了领域上的限定,即“扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务”这九大相对传统的公益慈善领域。其他领域的社会组织,依然需先获得业务主管单位的同意。

至于像环保、非助学类的教育(性教育、随迁子女教育)等现已愈发重要的公益领域,似乎难以囊括其中,而这一限定范畴也明显比《慈善法》的公益活动范畴要窄,甚至比原本民政部推行的可直接登记注册的“四类社会组织”要窄。这将直接增加了社会组织登记注册的难度,对在原本政策走得更前,已经普遍放开直接登记注册的地区更是如此。

目前,全国已经登记注册的社会组织超过80万家,最受关注的是原本无业务主管单位,且已经登记注册的社会组织,在新规下要如何接轨。关于这点,“草案”中未有提及,也未召开相关新闻发布会来厘清此类问题。

根据NGOCN政策调研团队在2016年至2017年的调查,在北京、广州、南昌、上海、成都和昆明等城市,均出现了直接登记的注册公益组织被要求重新找业务主管单位的情况。

此图数据来自NGOCN政策调研内容

党建力度加强

“草案”与原“三大条例”、《慈善法》相比,最显著的变化是对党建工作的强调。

《慈善法》并无规定慈善组织的党建工作,在原“三大条例”中,除2016年修订的《社会团体登记管理条例》外,其他两部条例也没有出现党建内容。而“草案”中,关于党建的内容出现了六处。

其中包括了在《总则》规定“社会组织应当为中国共产党组织的活动提供必要条件”。

三类形式的社会组织在申请登记时,均需要提供“建立中国共产党组织的工作方案”。同时,在组织章程里,要有“中国共产党党建工作要求”的内容。

加强社会组织党建工作,是近年的发展趋势。2016年,民政部下发了《关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》,要求新成立的社会组织在登记注册时提交《社会组织党建工作承诺书》和《社会组织党员情况调查表》,强调“社会组织成立登记时应同步开展党建工作”。

本图来源自网络,经过PS处理

2016年,NGOCN政策调研团队的调研员曾参与了某省的社会组织党建活动,当时,该省试图通过开线下党建培训、指派指导员到组织内发展党员等方式,让该省的社会组织都建立起党支部。此外,该省民政厅官员有表示,推动党建是一项排序高于其它业务活动的任务。

“社会组织不得从事营利性经营活动”
基金会也将受限制

“草案”第四条明确规定了“社会组织不得从事营利性经营活动”。在原“三大条例”中,也规定了社会团体和民办非企业不得从事营利性经营活动,但并未对基金会作出限制。此次“草案”则将基金会也纳入其中。

同时,根据1995年的《关于社会团体开发经营活动有关问题的通知》,社会团体虽不得以自身名义从事营利性经营活动,但可以投资设立企业法人,也可以设立非法人的经营机构,来从事经营活动。

北京市民政局关于社会团体兴办经济实体有关问题的复函,图片截图自中国社会组织公共服务平台

一直以来,社会团体、民办非企业、基金会均具有非营利组织的属性,但禁止从事经营活动却长期存在争议。一方面,对经营性活动的限制,可以帮助管理,另一方面,社会组织筹集资金相对困难,一些经营性活动有利于组织经营,且这方面的收入可在税收上和捐赠收入分开处理。

另外,“营利性经营活动”的说法本身存在模糊性,在“草案”中也并未具体界定。参考《公务员法》的解释,营利性活动的界定有两点:一是以营利为目的,二是收入在成员中进行分配。那么,社会组织为自身发展而进行的经营活动,按理应该不以营利为目的,但如何界定收益分配或分红的问题,则是相对模糊的,因为社会组织的支出中,有一部分就是人员工资。

基金会设立和运营门槛提高

在2016年时,民政部曾经发布《基金会管理条例(修订草案征求意见稿)》,但征集意见后便无新进展。此次公布的“草案”,则直接把基金会管理内容也纳入其中,不再单独作管理条例。从条文上看,基金会设立的门槛将提高。

“草案”规定,基金会要由省级以上的政府的登记管理机关负责,注册资金不得低于800万元人民币,且为到账货币资金。对于在国务院登记管理的基金会,注册资金不得低于6000万元,且对发起人的影响力有要求。

现行的《基金会管理条例》中,对于注册资金的规定则是“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币,地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币,非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币;原始基金必须为到账货币资金。”即设立基金会的注册资金最低门槛将由200万元提高到800万元。由于《慈善法》改变了原本对公募权的规定,现已再无公募和非公募的区分。

在2016年公开征集意见的《基金会管理条例》草案中,则以国务院登记级、省级、市级和县级来分级设定基金会注册资金,分别是8000万、800万、400万和200万。与2016年草案相比,本次的“草案”对基金会登记注册的门槛提高幅度更大。

全国基金会数量统计图,截图自基金会中心网

此外,虽然原《基金会管理条例》也规定了“国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关”,但在地方实践中,已经提出了社区基金会的模式。例如,深圳在2014年试点了社区基金会的模式,设立的资金门槛降低至100万元,社区基金会的优势在于利于基金会的运行模式,为社区居民参与基层治理、社区服务提供可行的途径,据《南方日报》报道,2018年年初,深圳市社区基金会的总数为26家,其发展模式获得了业内肯定,现全国多地都有开展此类模式。

那么,本次“草案”把基金会的登记注册限定在省级以上,且大幅提高资金门槛,社区基金会的模式将如何走则成了一个问题。

此外,“草案”还规定了基金会年末净资产总额不得低于注册资金数额,否则会被要求责令整改,情节严重还会被作出相关处罚。这是现行的《基金会管理条例》中没有的规定。

这一规定将对基金会筹资造成一定压力,尤其是对具有公募资格的基金会,在《慈善法》中,已经对具有公募资格的基金会的年度支出作出要求,即不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十。

涉嫌违规的,可进活动现场检查

本次“草案”还明确列出了登记管理机关,对于涉嫌违法该条例的社会组织,可以采取的具体措施,其中包括:
(一)约谈社会组织负责人;
(二)进入社会组织的住所、活动场所进行现场检查;
(三)询问与被调查事件有关的单位和个人,要求其对与被调查事件有关的事项作出说明;
(四)查阅、复制与被调查事件有关的文件、资料;
(五)查询被调查社会团体、社会服务机构的银行账户或者被调查基金会的金融账户。(此项须经登记管理机关负责人批准。其中,查询被调查基金会的金融账户,须经本级人民政府批准)

“草案”规定,在进行现场检查、调查时,需要不得少于2人且出示合法证件,但并没有关于“涉嫌违规”的明确界定原则,且也没有规定办事人员要告知社会组织“涉嫌违规”之推断理由的义务。这可能会造成执行人员裁量权过大的问题。

现行的《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中,均无关于“涉嫌违规”的管理规定。这与登记管理机构职责调整有关,“草案”规定了登记管理机构的职责包括了“对涉嫌违反本条例的行为进行查处”,而《民办非企业单位登记管理暂行条例》的登记管理机构职责是对违规问题进行监督检查和对违规行为予以行政处罚。

目前,“草案”仍在公开征集意见中,征集截止日期为9月1日,点击此处可以看“草案”全文和提交意见。

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