回应徐永光“国营慈善终结论”,探索中国基金会的转型之路

中国基金会发展论坛·年度盛会作为行业最具影响力的交流平台之一,择地在每年的11月22-23日举办,致力于搭建高层次的行业对话、交流、合作平台。截至2018年,已成功举办了10次年度盛会,累计6000多人次参会,2600余家机构参会,300余家媒体参与推广传播。

转型做资助,谈何容易?

至于资助的重要性,南都公益基金会理事长徐永光先生曾在不同场合强调过多次。譬如,在中国基金会发展论坛·2018年会(简称CFF2018年会)上,徐永光先生振聋发聩地强调了慈善资源的“两个逆向流动”问题,他指出中国基金会成了公益资源的吸金器,并且导致大量慈善资源从民间流向了政府。

徐永光先生的观点也与许多学者的看法相契合。比如,在2017年的一次沙龙中,清华大学公共管理学院副教授贾西津表示:“非资助型的基金会严格意义上不是基金会,可以看到它和一个提供服务的公益组织没有区别。真正的基金会就应该是去给钱的,这是它在分工上的特定职责。”

这些观点对于当前中国的基金会而言,无疑是一记当头棒喝。然而,现实却是,运作型基金会长期占主导,国营慈善为主流的公益慈善格局仍将持续存在:

从经营模式来看,在中国近7000家基金会中,运作型基金会占了绝大部分,其比例约为80%,而资助型基金则不足20%;

从法定性质来看,自2004年以来,非公募基金会发展迅速,其规模已经远超公募基金会,约占77%,而公募基金会占23%;

从资产规模来看,公募基金会的净资产占所有基金会资产的40%,非公募基金会占60%,而数十个省市的公募基金会资产却远超非公募基金会资产;

从活动领域来看,绝大多数基金会都在文化教育、助贫减灾、扶残救弱、卫生医疗等政府公共服务负有重要责任的领域内开展项目,其比例高达93%,而涉及社会服务(主要指公共服务、社区发展、志愿服务等)、科学研究、环境和动物保护,以及其他领域的基金会的比重仅合四分之一(因一家基金会可以涉及不同领域,故比例之和高于100%。数据来源:基金会中心网,CFF2018年会嘉宾发言)。

因此,要想让资助型基金会成为主导力量,以及让国营慈善退出历史舞台,谈何容易?

中国基金会的转型任重而道远。本文认为,未来十年,中国基金会需要进行自我调整和重新定位,但这个转型过程可以是渐进式的,而不是剧变式的过程。易言之,在运作项目和资助公益组织的两极谱系中,广大基金会可以采取灵活的渐进式发展策略,即根据自身条件进行相应的自我调整,并以此为基础进一步探索出多元化的发展战略。不过,在阐述这一观点之前,本文先简要介绍下基金会三角观点。

基金会三角

2018年11月,《美国行为科学家》(American Behavioral Scientist)杂志连续两期刊载“比较视野下的慈善基金会”专题系列研究论文,介绍了十二个国家的公益慈善事业发展历程、现状及挑战。专题组织者是赫赫有名的非营利研究学者赫尔穆特·安海尔(Helmut K. Anheier)教授。为了理解不同社会中的基金会,安海尔(Anheier,2018)在专题导言中提出了的五个关键的问题,涉及

(1)基金会与政府、市场和社会的关系;
(2)基金会的目的、方法和角色;
(3)基金会的比较优势和劣势;
(4)比较基金会研究的理论意义;
(5)政策启示。限于篇幅,本文着重介绍第二个问题的分析思路,即基金会三角(Foundation Triangle)。

基金会三角框架主要解决三个问题,一是基金会想要达到什么目的,二是基金会如何实现这些目的,三是这些基金会实际上做了哪些事情。



基金会三角框架(参见Anheier,2018)

首先,就目的而言,基金会的目标可以分为三类,即变革、保护和救助。第一个是变革,即寻求结构性变革并且改变现有的不合理秩序,为弱者发声以及赋权。第二个是保护,旨在保卫某些社群和实践,弘扬传统和保护艺术作品,寻求维持现状。第三个是救助,主要是为了消除苦难和满足需求。

其次,在方法上,基金会也有三种主要的类型可以选择,包括项目运作、提供资助和混合型。主要通过项目运作来提供服务的基金会被称作运作型基金会。另一种基金会自己并不运作项目,而是支持其他社会组织运作的项目,为其提供资金等资源的支持。当然,如果基金会既运作项目,也为其他组织提供资助的话,这类基金会就是混合型基金会。

另外,对于角色或活动,基金会一般从事四类活动,即创新、补充、替代和扩展。创新即推动社会创新,毋庸赘言。补充指的是基金会为那些在某些方面的需求得不到有效满足、资源供给不足的群体提供服务,在这个过程中,基金会往往扮演着补充性角色。这类基金会广泛见于减贫、教育等政府部门的公共服务负有重要责任的领域。与补充不同,替代强调,在政府削减公共服务开支的情况下,基金会承担起替代政府的经济职能。最后一类活动,扩展涉及基金会运用已有的手段和方法去发展、创造一些新的东西,比如支持建立或扩建一个图书馆等。需注意的是,扩展不等于创新,因为创新主要强调支持创造出一些新的社会认知,价值观念,关系,做事的方法等。

基金会三角的核心意义在于,它提供了一个理解不同制度情境下的基金会的一般性框架。不论是美国基金会,还是德国基金会,抑或是中国基金会,都可以通过目标-方法-活动这一分析逻辑得到理解,并做比较。同时,基金会三角还强调基金会自身目标和活动的复杂性。这是因为,一个基金会可能有多个目标,而且它也可以用多种方式,做不同的事情来实现一个目标。也正因如此,基金会部门才会呈现出丰富的多样性,每一个基金会都可以从中确立自己的使命定位和具体战略。

最后,基金会三角框架也强调,整个部门是不断变迁的。譬如,德国基金会部门亦如中国基金会部门一样有着强烈的国家导向,但是,自90年代以来,随着越来越多新型基金会的出现,公民社会的力量得到了快速的发展。反观中国,国营慈善的模式逐渐让位于民间慈善,没有官方背景的非公募基金会已经成为了公益慈善事业的中流砥柱。因此,我们可以进一步利用基金会三角来审视中国基金会的转型方向问题。

剧变式转型:环境阻力和操作难度

徐永光先生的观点主要针对两个问题:一是社会组织创造的经济价值较低,原因在于基金会的公益开支大多用在了教育、救灾减贫、扶弱助残和医疗卫生等政府公共服务重点关注的领域;二是基金会自身消耗了大量社会慈善资源,由于大多数基金会采取运作项目的形式开展工作,慈善资源没能够对草根社会组织的组织发展和服务创新起到应有的推动作用。

因此,在CFF2018年会上,徐永光先生提出了“国营慈善终结论”,呼吁中国基金会能够更多地从运作项目转向资助社会组织,并且有着官方背景的基金会更多地转向独立自治的资助型基金会。这个充满魄力的想法令人欢欣鼓舞,它道明了我国慈善公益领域的两大体制弊病。但是,对于这种转型方案,公益人们心里难免感到忧虑重重。

本文从两个层面来分析这种理想主义式变革的难处

第一个是环境层面。作为组织,基金会生存于复杂的制度环境中,在与环境的互动中得以发展。大致而言,至少有三种制度因素影响着基金会的生存和成长,包括政府、市场和社会。这些制度因素决定了基金会的定位,也进一步决定了基金会的角色和特点。最近,许多公益人士都指出,在社会转型的背景下,基金会和民间社会组织正面临着如何活下去的挑战。这表明,公益领导人普遍感到一种严峻的生存和发展危机。实际上,这种危机始终伴随着第三部门的发展壮大而存在,只是在当前阶段,这种来自制度环境的压力空前增大,不得不令人担忧。

首先,谈一谈政治。政治收紧,会迫使独立基金会不得不依附政府,以寻求政治庇护。结果是,基金会需要承担部分公共服务职能,在政府难以做好或不愿加大开支的地方替代政府的角色。另一个影响是,政治敏感性较高的领域,如性别、劳工、环保等活动领域,将会继续面临收缩之势。当然,我们需要认识到,也正如秦晖教授所指出的,政治上的保守趋势和改革趋势是长期并存的现象,即政府对第三部门强化法律规制的同时,也会继续为公益慈善事业的发展营造良好的环境,两者并行不悖。不难预见,在未来十年里,公益组织的活动空间依然十分可观,但面临的外部监管将会更严,行政干涉也可能更多。在这种制度环境下,慈善保守主义必然会驱使基金会逐步退出具有争议的地方,减少对敏感组织或项目的支持,更多地运作自己的低风险项目。

其次,再来看市场。毫无疑问,市场的繁荣对于公益事业而言有着积极的影响。越来越多企业家偏好于以豪捐的形式做慈善,为公益行业带来了巨大的资源。在企业社会责任理念的带动下,大型企业都已经建立了或正在筹建自己的企业基金会,或是企业家的家族基金会。而且,许多企业基金会和领头的大型基金会负责人还借用商业理念和运营经验来建设基金会,大幅提高了机构的专业能力和运作效率。商业与公益越走越近,既创造了机遇,也带来了危机。一个问题是,市场不确定性升高,基金会投资管理的风险增大。基金会投资理财追求安全性,但是近几年的股市动荡对基金会的投资保值产生了巨大的冲击。另外,商业逻辑有时候并不一定能够有效地解决社会问题。比如,亚马逊创始人兼首席执行官杰夫·贝佐斯和其妻子宣布向24家非营利组织提供约一亿美元的捐款,旨在解决城市贫困和流离失所等问题。但是,另一方面,亚马逊却支持西雅图政府废除了有损于企业利益的创造就业税,而使自己成为了加剧当地住房危机的罪魁祸首。

最后,社会的力量持续羸弱。一个富含社会资本的社会是公益慈善事业良性发展必不可少的条件。自新世纪,尤其是2008年汶川大地震以来,不断有学者断言中国的公民社会已经出现并正在蓬勃发展。虽然社会组织的总体规模已逾80万,但在强国家弱社会的局面下,这些民间社会组织的发展不仅先天不足,而且后天羸弱。这就迫使基金会以运作项目的方式提供社会服务,以更好地确保项目和服务的成效。

第二,在操作层面上,资助转型也难以在较短时期内实现,这主要与路径依赖、捐赠压力,以及基金会与公益组织之间信任缺失等因素有关。

基金会部门的发展体现出了明显的路径依赖。拥有官办背景的公募基金会偏好运作项目,不愿资助草根社会组织;非公募基金会虽然和民间公益组织类似,都缺乏官方背景,但受官办慈善文化及政策压力的影响,非公募基金会亦不愿资助草根组织(Shieh,2017)。这种路径依赖将会持续阻碍基金会和民间社会组织之间的合作。

捐赠压力也是一个潜在的原因。所谓捐赠压力,指的是捐赠方对于捐赠款项的使用提出特殊的要求。九九公益日筹款便是很好的例子,因为那些能够引起网络公众的同情和怜悯的项目,往往可以募集更多的善款。这便是所谓的“眼泪捐赠。”所以,参与筹款的公益人们日益发现,自己认真做的项目很难筹到足够的款项了。还有一种情形则是,来自企业和社会的捐赠人要比网民更加理性,他们不乐意看到自己的捐赠付诸东流,故希望希望基金会能够最大化捐赠资源的效益。在此压力下,通过运作自己操办的项目或是受自己监督的项目,基金会便可以在一定程度上保证公益服务的供给效率和社会效益。另外,基金会还可以开展一系列社会创新实验,以探索出各种社会问题的解决方案。



中国基金会的业务范围关键词(Top20)

数据来源: 2013年中国基金会数据,涵盖3182家基金会的业务范围资料(Ma et.al,2017)

最后一个,也是最重要的一个原因是,基金会和公益组织之间的信任关系受损。为了弄清楚中国基金会的主要工作,我们对三千多家基金会的业务范围进行了文本分析。结果发现,在业务范围的表述中,出现次数最多的是“资助”一词,在三千家基金会中共出现2835次,其中有60%的基金会将资助作为主要工作之一。

我们不禁要问,既然绝大多数基金会都强调资助,为什么真正做资助的基金会却仅寥寥无几呢?许多大型基金会的负责人则表示,尽管想做资助,但问题却在于难以找到合适的合作伙伴,或是资助的项目达不到预期效果。正如前面所言,基金会和公益组织的发展路径迥异,其制度逻辑也大不相同,因此对于部分财大气粗的基金会来说,如何与民间公益组织合作便成了一大难事。

大量研究也表明,即使基金会向民间公益组织提供资助,这些被资助的组织也多是通过私人网络慎重遴选出来的(比如Galaskiewicz & Wasserman, 1989)。

总的来说,在剧烈的社会转型过程中,中国基金会从传统慈善组织向现代的资助型基金会的转型是一个无比巨大的挑战。本文认为,战胜这一挑战并非不可能,但是它会需要一个较为长期的转型过程,或者称之为“过渡期”。

面向未来:论渐进式转型之路

基金会三角观点指出,基金会的目的、手段和工作具有复杂性、动态性等特点。当然,这并不意味着,基金会行业可以唯保护和救助而弃变革,或是扬运作而抑资助,再或是重补充、替代、扩展而弱创新。在对于德国的文化和艺术基金会的分析中,安海尔教授强调了他的态度。他的评价略带微词,因为德国文化和艺术领域的基金会太过于保守。它们大多是运作型基金会,偏好于保护传统,而不愿意去推动变革和创新(Anheier & Striebing,2018)。

中国的公益人士已经意识到,基金会行业到了转型的关头。著名公益人何道峰先生在CFF2018年会的致辞中表示:“随着我们扶贫攻坚国家战略的结束,绝对贫困应该会逐渐淡出我们的视野,纯粹靠扶贫、助残、助孤、救急、救穷这样的事,是否能够托得起未来十年公益的这样一种资源和公益的投入,这是一个很大的命题。”何道峰先生认为,这场基金会行业的转型必须要承担起重建人的现代性的社会责任。他希望基金会更多地关注社会和公民的发展和培育,推动社会创新和行业变革。

与剧变式转型观点相比,本文更倾向于认为,中国基金会可以走一条渐进式转型的道路。渐进式转型指的是一种不均衡的、梯度的发展策略,即支持条件薄弱的基金会运作公益项目,推动成熟的运作型基金会转变为混合型基金会,鼓励有条件有能力的基金会转变为资助型基金会,以期在未来十年里营造出一个多元、活泼、融合的公益慈善格局。在过去数十年里,中国基金会一直都在奋力探索,但是现在,渐进式转型指出了一个更加清晰的方向。

渐进式转型的观点与 “超慈善”理念(康晓光,2018)既有相似之处,也有明显不同。相似之处在于,两种观点都强调多元并存是中国慈善领域的基本发展逻辑,不同类型、不同发展程度的慈善模式不仅不会轻易终结,而且还将在较长时期内共同推动中国公益慈善事业的进步。所以说,国营慈善可能会减弱,但不会终结;即便是国营慈善正在经历着为所未有之转型,它也不会立即转向一个以发育公民社会为目的的自由主义慈善模式(Chan & Lai,2018)。

不同之处在于,渐进式转型强调不同的慈善模式之间存在相互转变的可能性,而且它还鼓励因地制宜、因时制宜地推动基金会进行结构和战略上的探索和调整,以适应未来社会发展的需要。在我们看来,“超慈善”理念将不同慈善模式之间看作是不可逾越的断裂并不妥当,它严重忽视了不同慈善主体所具有的能动性。当然,我们也必须承认,制度因素以及技术条件决定着基金会能动性发挥的空间,尤其是在制度环境中不确定性增大时,基金会可能趋于采取保守的、依附于国家的生存和发展策略。

中国基金会怎样才能实现渐进式的转型发展呢?本文提出,有三个方法需要在基金会变革的时候考虑进去:

一是推行资助配额制度,即根据基金会的资产规模、治理水平、活动领域等指标,由理事会设定一个用于资助的年度支出的建议(或最低)标准。举个例子,对于一家年度公益支出约为1000万元的基金会而言,它可以有多种选择:如果定位于资助的话,它可以拿出一大部分,甚至全部资金做资助;如果既做项目也做资助的话,它可以考虑将资助配额定在一个稍低的水平上——即使仅有50~100万元用于资助,这也是一个不小的数目;如果目前无力做资助的话,它可以暂时集中精力开发项目和服务,待发展壮大之后考虑资助事宜也不迟。

资助配额可以是一个固定的比例或数额,也可以是一个受基金会捐赠收入的扩大、战略的调整、政策的转向等因素影响而变动的比例或数额。这样,在开展慈善活动的年度支出(标准)中,资助配额构成了一个关键但却灵活的部分。我们希望,资助配额制度可以被陆续写入所有基金会的章程或制度文本中,以推动基金会投入更多资金用于资助民间公益事业的发展。

二是营建信任的公益链关系。没有信任,便没有公益。基金会应当身体力行地推动社会信任的培育和发展,以信任为纽带激发社会活力。具体而言,有三个可操作的策略可供考虑:首先,关注同一议题的基金会可以推动建立资助者网络以及被资助者网络,支持民间公益组织通过这种网络或平台寻找资助机会。其次,基金会应带头倡导资助伦理,这一伦理守则应明确资助方和被资助方的责任和义务,以及项目的监督和组织规范。最后,基金会需要强化对于民间公益组织的组织支持和能力建设。正所谓,授人以鱼,不如授人以渔,基金会在运作项目或资助项目的时候都要考虑到公益人才培养和民间组织培育的问题。

三是以实验创新谋发展。对于基金会的作用,墨卡托基金会中国特别代表阿克曼先生有一个非常贴切的比喻。他说;“公益包含两个因素一样重要,修理厂和实验室。”所谓修理厂,指的是比较传统的慈善,即针对社会转型中出现的问题,找出缓和或解决这些问题的应对之策。相反,实验室旨在通过实验探索的方式,找出与该问题相关的系统性、根本性的症结所在,并创新性地推动社会问题的根治。就当前中国来看,大多数基金会还处于修理厂的阶段上。对此,我们应该呼吁中国基金会担当起推动社会发展的实验室功能,通过小心探索、大胆实验的方法来实现自我调整以及整个行业的转型。

2018年为中国基金会开启了一个新的十年。我们尚不清楚十载之后中国的公益慈善领域会如何发展,唯一可以肯定的是这条通往未来公益的渐进式转型之路还将继续走下去!

参考文献:

1. 康晓光. 2018.超慈善 ——中国慈善新时代的特征及其由来,载于《中国第三部门观察报告(2018)》,社会科学文献出版社。

2. Anheier, H. K. 2018. Philanthropic Foundations in Cross-National Perspective: A Comparative Approach. American Behavioral Scientist, 62(12), 1591–1602.

Anheier, H. K., & Striebing, C. 2018. Foundations in Germany: Culture and the Arts. American Behavioral Scientist, 62(12), 1735–1756.

3. Chan, K. M., & Lai, W. 2018. Foundations in China: From statist to corporatist. American Behavioral Scientist, 62(13) 1803–1821.

4. Galaskiewicz, J., & Wasserman, S. 1989. Mimetic processes within an interorganizational field: An empirical test. Administrative science quarterly, 454-479.

5. Ma, J. et al. 2017. The research infrastructure of Chinese foundations, a database for Chinese civil society studies. Scientific Data 4:170094.

6. Shieh, S. 2017. Same bed, different dreams? The divergent pathways of foundations and grassroots NGOs in China. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 28(4), 1785-1811.

※ 本文源自微信公众号【CFF2008】(ID:ChinaFoundationForum),作者:周帅。原文链接请点击本行文字,转载敬请直接联系原出处。

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