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土逗公社

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2016年,农民与土地在这里分手

编者按
2016年关涉中国农村最重要的政策无疑就是农地的“三权分置”。它被视为是继“家庭联产承包责任制”确立后,中国农村改革的又一重大制度创新。本文通过回溯改革开放之后至今的农地政策,详细地介绍和解释了中国的农地是如何逐渐但又必然地走到“三权分置”这一步的。农地“三权分置”这一改革看似波澜不惊,但其对中国农村的影响绝对是深远的。


今年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,并将“三权分置”定位为“是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”。一石激起千层浪,各类专家、学者纷纷发言争论。

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经济学家刘守英表达了自己的认可,他认为“三权分置的农地制度安排就是要建立一套适应农村劳动力向城市转移、人地分离,以小农为基础的乡土中国,向城乡中国转变背景下的土地权利体系,为中国的城乡融合和农业现代化提供可持续的制度基础,谋篇长远”。华中乡土派学者桂华则反驳道,农村土地“三权分置”,虽然“在逻辑上相当漂亮”,但是“还要在已经产权如此分散和地块如此细碎的土地上,再设置一重权利,将中国土地制度变得更加复杂……结果或许是偏离中国农业现代化目标越远”。

看似简单,但对于不少像我这样缺乏背景知识的“吃瓜群众”来说,学者们的争论还是非常高大上的。所以,三白重新翻阅了改革后中国历年的农地政策,一则以求自己理解,二则也想向众位看客简单介绍下中国农地制度的变迁以及现今状况。

农地的“两权分置”与集体土地所有权的虚化

我们都知道,中国的农地制度变迁始于1970年代末,家庭联产承包责任制取代人民公社制度,被确立为中国农村的基本经营制度。与之相伴的是中国农地制度的变化。 

1978年安徽小岗村十八户农民签订生死状,承包责任田。此后农村启动改革,家庭联产承包责任制在全国推行。图片来源:网络

改革前,土地是完全意义上归属于集体,集体拥有完整的土地产权;改革后,土地产权被“两分”:土地所有权归属于集体,但农户可以获得土地承包经营权,这就是所谓的“两权分置”。因为当时土地仍旧是绝大部分农民的唯一生存手段,所以为彰显公平,土地不仅按照家庭人口平分,而且村集体还根据各家户人口的变化定时重新分配。

三白认为,农地的“两权分置”实际上就是一场特殊的平均地权运动。特殊在哪里?就在于平均的不是土地所有权,而是土地承包经营权。只要你是本集体经济组织的成员,你就有权利获得一份土地承包经营权。那问题来了,该给农户多长时间的承包期限呢?这个问题看似容易,实际上则较为棘手。据“农村改革之父”杜润生回忆,当年中央领导之间还爆发了一次“要社会主义还是要群众”的争论。争论的结果就是,先试行几年。这一“试行”性质,也可以从“第一轮土地承包”为期仅为15年中看出。

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1980年代中后期,中国农业生产陷入徘徊,引发了一场关于农地制度改革的争论。当时主要有三个代表性的观点,即“以国有制代替集体所有制”、“以私有制代替集体所有制”和“在坚持集体所有制的基础上完善之”。1988年,国务院农村发展研究中心主持召开“农村土地问题研讨会”,与会专家认为“进一步完善土地集体所有制更符合我国的实际……而国有化和私有化虽在理论上有可取之处,但目前缺乏可操作性”。当时就有学者提出,中国农地制度改革的重点应该是完善农地的两权分离机制,中心目标应该是在保持土地集体所有制的前提下的土地产权关系和土地经营使用制度的改革,建立和健全土地有偿使用和合理流动的机制。

1991年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》的出台给上述争论画上句号。该决定提出,“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善。”

在此基础上,1993年《中共中央国务院关于农业和农村经济发展的若干政策措施》提出,在第一轮土地承包到期后,土地承包期限将再延长30年,这就是所谓的“第二轮土地承包”。此外,1993 年文件又提出了“增人不增地,减人不减地”这一原则。也即是说,农地不再根据农户家庭人口数量的变化而调整,每个农户家庭拥有的土地数量固定下来。这一原则先是在贵州湄潭县试验的,之后推广到全国。根据推动和参与“湄潭试验”的经济学家的说法,这是为了给农民吃颗“定心丸”,让农民能够在一个稳定的承包经营权预期下,更为积极地进行农业生产。这一说法之后也为中央所认可,并成为农地政策推进的重点。

1997年两办联合下发16号文件,强调“稳定土地承包关系,是党的农村政策的核心内容”。

1998年修订的《土地管理法》更是规定,在土地承包期限内,土地发包方(村集体)不得收回(第26条)、调整(第27条)承包的土地,也不得单方面解除合同(第35条)。总体目标很明确,就是要长期稳定和坚持家庭联产承包责任制,而核心就是要稳定土地承包关系。

但是,按照家庭联产承包责任制的制度设计,作为土地所有者的村集体,有权发包、收回和调整农地。然而中央又从政策和法律上规定,要稳定农村的土地承包关系,“生不增,死不减”,禁止村集体收回和调整农地。两者明显是矛盾的,而之后的发展完全是朝后一个方面发展——村集体作为农地所有者的、原本拥有的调整和收回土地的权利,被中央的政策和相关法律给剥夺了;而在“生不增,死不减”的政策下,农户的土地承包经营权显然是被强化了。

正如贺雪峰等学者所言,在2000年代初期之前,中国农地政策的偏向就是稳定和强化农户的土地承包经营权,限制村集体的土地所有权。而集体所有权的虚化导致的结果是,面对日益严重的农地抛荒现象、农地种树现象,作为土地所有者的村集体无力来应对,只能听之任之

所以,在家庭联产承包责任制建立之后,农村土地制度虽然名义上仍旧是集体土地所有制,但实际上已经是转变成为“耕者有其田”的小农土地经营制度。这是改革开放之后,中国农村土地制度的第一次大变革。

农地“三权分置”何以出台?

在家庭联产承包责任制建立之初,顶层制度设计者就预设其是“把集体经营和分散经营适当结合起来;有专有联;统一核算和包干分配相结合的合作经济”,这也是大家熟知的“统分结合、双层经营”。

制度设计的本意是通过“分”来激发农户的生产积极性;通过“统”来为分散的家庭经营提供统一的农业生产等的服务。但正如学者仝志辉和温铁军所言,实际的情况是“分”被加强,“统”未建立。在“统”未建立的情况下,小农经济的种种弊端开始显现。这些弊端实际上导源于家庭联产承包责任制带来的“土地细碎化问题”。事实上,顶层制度设计者也是早已看到了这些弊端,所以在改革初期,就已经宣称“不主张把小农经济永远固定下来,我们是主张走向现代化大生产的”。

最具代表性的表述是邓小平提出的中国农业的“两个飞跃”。连接“两个飞跃”的中间环节是土地流转。即便在家庭联产承包责任制建立之初,中央已经开始鼓励有条件的土地流转——“鼓励土地逐步向种田能手集中”。

“两个飞跃”具体内容:第一个飞跃是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制;第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。图片来源:网络

另外在法律层面也对土地流转做了相应的规定,比如在1986年出台的《土地管理法》第二条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”,但到了1988年的修订中,“出租”两字就已经被删除;

在此基础上,1995年国务院出台文件,首次明确提出“农村集体土地承包经营权的流转,是家庭联产承包责任制的延续和发展,应纳入农业承包合同管理的范围”,并建议“建立土地承包经营权流转机制”;

遵循1995年文件的精神,2001年中共中央发布《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,该通知明确提出了土地流转工作的四大核心原则:第一,农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行;第二,农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则;第三,规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地;第四,加强对农户承包地使用权流转工作的领导。这一通知的公布正式拉开了中国土地流转的大潮;

2005年,农业部进一步出台《农村土地承包经营权流转管理办法》,该管理办法对现行最为常见的5种土地流转方式——转让、互换、转包、入股和出租——进行了详细规定。这实际上是土地流转工作的一个具体实施细则。为了确保土地流转工作的顺利开展,相应的辅助工作也已经展开,最为重要的就是时下正在大力推动的“土地确权”工作。

经过近30年的探索,中国农村土地制度进一步改革的基本方向已经是确定。这个基本方向也在2014年的“一号文件”中首次提出,“稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保全能。在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。

同年,中央和国务院两办又发文要求,“坚持土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权的三权分置,引导土地经营权有序流转,坚持家庭经营的基础性地位,积极培育新型经营主体,发展多种形式的适度规模经营,巩固和完善农村基本经营制度。”这就是中央首次正式提出要通过农村土地的“三权分置”来推进农业的规模化经营和实现农业现代化发展。而此次关于“三权分置”办法的意见基本上就是这一脉络下的延续和再次认定。

土地的“三权分置”可以说是中央经过多年探索之后做出的一项重大制度性决策,那为何要进行“三权分置”,而不是依旧延续“两权分置”呢?

三白认为“三权分置”很大程度上是为解决一个制度与目标的矛盾而做出的制度性创新。农业现代化一直是中国农业的发展目标,而顶层设计者也认为要实现农业现代化就必须走规模经营的现代化大生产道路,但这个发展目标受到了家庭联产承包责任制(小农土地经营制度)的限制。显然,在家庭联产承包责任制(小农土地经营制度)和农业现代化发展目标(规模化经营)之间存在矛盾:要实现规模化经营的目标就必须破除掉家庭联产承包责任制带来的土地细碎化问题,但是家庭联产承包责任制又是一个不能动摇的意识形态前提,这涉及到改革开放合法性问题。所以,对于中央来说,一个棘手的问题就是:一方面要长期稳定和坚持家庭联产承包责任制,另一方面又希望通过土地的规模经营来实现农业的现代化。

这一棘手的问题如何解决呢?解决的办法就是土地的“三权分置”。具体而言,家庭联产承包责任制引发的土地细碎化问题实际上包括两个层面,即“权利层面的土地细碎化”和“经营层面的土地细碎化”。前者是土地的承包权分散在各家各户手中的——“土地承包权的分散”;而后者则是各家各户耕种自家的承包地——“土地经营权的分散”。一经做出这一区分就能看到,阻碍土地规模经营的实际上只是“经营层面的土地细碎化”。虽然“权利层面的土地细碎化”也会阻碍土地规模经营,但它必须和“经营层面的土地细碎化”结合在一起的时候才能发挥阻碍作用,反之就发挥不了作用。

“三权分置”的关键就是“巧妙”地将土地经营权从农户的土地承包经营权中剥离出来,从而将家庭联产承包责任制所带来的,两个层面的土地细碎化问题剥离开来处理。也就是说,农户从村集体经济组织那里承包到土地之后,一方面可以选择自行耕种(保持土地承包权和经营权的结合),另一方面也可以选择将土地流转出去(实现土地承包权和经营权的分离)。但无论做出哪一种选择,农村土地的承包关系是不会改变的。如此,“三权分置”也就解决了家庭联产承包责任制和农业现代化发展目标之间的矛盾——既做到了家庭联产承包责任制度名义上的不变,又在这一不变前提下通过促进土地流转实现了规模经营这一关键性变革。然而,三权分置的解决方案是真的平衡了问题而无任何隐患吗?

土地承包权的财产化和土地经营权的商品化

如果说“两权分置”导致了集体土地所有权的虚化,而强化了农户的土地承包经营权;那么,“三权分置”在强化土地经营权之后,不仅架空了集体的土地所有权,更导致农户土地承包权的财产化

前文已述,农户仍可以从集体那里获得土地承包权,无论自行耕种,还是将之流转,都不会影响农村土地承包关系的稳定,这是从权利层面对于家庭联产承包责任制的维护。虽然土地承包关系不改变,但是土地的经营关系却发生了重大改变。随着土地经营权从农户土地承包经营权中分离出来,土地一方面可以被农户自行耕种,另一方面则可以将土地经营权流转给他人使用。虽然有两个选择,但是在种田没收益、资本的运作和政府的推动作用下,土地流转大潮席卷全国,之后的趋势也将延续下去。在土地流转大潮下,农户拥有的土地承包权实际上已被转化成了一种收租权,他们获得的土地租金将是一种财产性收入,而非家庭经营性收入。对于大部分农户来说,土地将不再是作为一种生产资料,而只是一种获得租金收益的财产而已,土地确权获得的证书就是这一收益权的凭证

当年英国的“圈地运动”是直接使用暴力方式将农民与土地分离开来,而现今中国的“三权分置”无疑巧妙多了。其巧妙之处在于通过制度设计以一种“非暴力”的方式实现了农民与土地的分离,也即是将农户的土地承包权财产化。用时下主流话语来说,农民除拥有一份打工收入之外,更拥有了一份财产性收入。

英国圈地围墙痕迹。图片来自网络。

一旦农民签署土地流转合同,将自己的土地承包权财产化,那么土地的具体经营状况也就和自己无关了。而农户和土地流入方的力量博弈将决定租金的多少和土地流转时间的长短。

虽然农地在法律上不被允许买卖,但土地的经营权使其如商品一般可在市场上进行流转。在集体土地所有权虚化、农户土地承包权财产化和土地经营权商品化的情况下,即便名义上仍旧是土地集体所有制,但中国农村的土地实际上已经是被有条件的商品化。伴随这一变化的另一个结果是家庭联产承包责任制本身制度性质的变化——已经从一项农村土地经营制度,转变成为了一项财产制度。也正是在这个意义上,“三权分置”确实可以被称为“是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”。但至于这一重大制度创新的实际后果如何,许多研究或许已揭示出来了。

※ 本文为土逗原创,作者:陈三白,编辑:屐松松,如有转载请标明作者及出处。

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